Infancia

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	. ...Niños y niñas del Paraguay *en contexto* . ¿En qué situación se encuentra el Paraguay para una efectiva política de derechos del niño?¿Hasta dónde conseguirá aplicar la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño?La democracia comienza por y en los derechos democráticos de los niños y niñas de un país. Esteban Caballero Carrizosa
La Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (CDN) interpela a los Estados Partes para que éstos garanticen la vigencia de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes. Según el art. 4 de la CDN, los Estados Partes “adoptarán todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos reconocidos por la presente Convención. En lo que respecta a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes adoptarán esas medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan y cuando sea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional”. Este es un artículo clave de la Convención y de alguna manera enmarca las responsabilidades del sector público. ¿Hasta qué punto en el Paraguay se están tomando las medidas para disponer del “máximo de los recursos de que se dispongan” para garantizar los derechos reconocidos por la CDN? .
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.GASTO SOCIAL EN EL PARAGUAY
Si tomamos como indicador la relación gasto social/PIB veremos que en el Paraguay se ha dado un aumento paulatino del gasto social presupuestado desde 1989, con un salto importante en 1992. En 1989, el porcentaje de gasto social en relación al PIB era de 3%, mientras que en 1992 pasa a 8,6% y en 1996 estaba en 9,9%. Evidentemente, las variables socio-políticas están correlacionadas con esta tendencia, puesto que es justamente a partir del año de apertura política y de inicio del proceso de transición a la democracia que se comenzó a enfatizar la importancia del gasto público dirigido al sector social. La liberalización y democratización del sistema político permitió una mayor y más enfática expresión de la demanda social. El incremento en la relación gasto social/PIB forma parte de un proceso que se extiende a todo el gasto público. También a partir de 1989 se observa un incremento del porcentaje del gasto público de la administración central con relación al PIB. En 1989 el gasto público presupuestado representaba el 8,2% del PIB, mientras que en 1996 se llegó a la cifra de 21,2%. No obstante, la importancia relativa del gasto social se puede notar si analizamos cómo ha crecido el gasto social en cuanto a su peso en el presupuesto nacional. Efectivamente, en 1989 el gasto social representaba el 10,7% del presupuesto general de gastos de la nación, mientras que en 1996 esta cifra alcanzaba el 20,9%. .
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.... POR DEBAJO DE LA MEDIA REGIONAL
Si bien en términos del proceso nacional los cambios señalados pueden ser considerados significativos, el Paraguay aún está por debajo de lo que son los países de la región que se considera tienen un gasto público social medio, como serían los casos de Chile, Colombia o México, con un 10,9% aproximado, y ni hace falta mencionar el rezago frente a los países de la región que se considera tienen un gasto público social alto, como serían los casos de Uruguay, Argentina o Panamá, que rondan el 17,2%. Por otro lado, habría que aclarar dos cuestiones que son de vital importancia para evaluar acertadamente la evolución reciente del gasto social. Este último ha experimentado un aumento en gran parte debido a los incrementos de los sueldos otorgados, fundamentalmente, a los docentes del sistema educativo público, que se encontraban rezagados frente al costo de vida. Este dato nos conduce al otro aspecto que es que los aumentos en el gasto social conllevan más que nada un aumento del gasto corriente del Estado y no necesariamente de los gastos de capital. En este sentido, el gasto social no escapa a la tendencia general del gasto público que está compuesto en un amplio margen por los gastos corrientes. En 1996, el gasto público ejecutado representaba el 18,2% del PIB, y de estos el 13,8% correspondía a los gastos corrientes y el 3,6% al gasto de inversión. Un adicional especial para cuando analizamos el caso paraguayo es que no estamos ante un Estado en el que en algún momento de su desarrollo logró constituir un sistema de bienestar social y que por motivos de una política de ajuste se haya tenido que reducir el gasto público social. El Paraguay es un país en el que el Estado de Bienestar nunca ha hecho su aparición, ni siquiera con los matices de precariedad e imperfección con que lo ha hecho en los países de mayor desarrollo relativo de la región. La inversión social y la demanda son fenómenos cuyo tratamiento constituye uno de los retos de la modernización del país. Es en realidad con el proceso de transición a la democracia que el tema de la satisfacción y expresión de la demanda social comienza a ser abordado. La situación de la cobertura y calidad de los servicios sociales es un testimonio del reto que estamos mencionando más arriba. Si tomamos como referencia el porcentaje de partos institucionales y de partos domiciliarios se notará que aún en 1996 el 41% de los partos eran de carácter domiciliario, en alguno casos con parteras empíricas que han obtenido cierta capacitación. El sector público alcanza a cubrir 41,9% de los partos, mientras el sector privado cubre el 13,5% de los mismos. Ante esta situación cómo puede el Estado “asegurar la atención sanitaria prenatal y postnatal apropiada a las madres” (art. 24. parr. 2, inciso d ). Otro dato relevante es el que nos arroja la cobertura de los servicios de agua y alcantarillado. Según las informaciones, en 1997 la cobertura de los servicios de agua potable era de 39,03% sobre una población proyectada de 4.814.678, mientras que la cobertura de servicios de alcantarillado alcanza sólo el nueve por ciento . Por último, es llamativo ver que en un país en el que la población de niños menores de cinco años representa el 14,7% de la población total, los servicios de educación inicial estén tan poco difundidos. En conclusión, estamos ante una situación en la que se estan dando progresos lentos e incipientes en el plano del gasto público social, pero se parte de una plataforma muy precaria que exige grandes inversiones en el área para poder ir realizando una muy necesaria agenda social. .
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.EN BUSCA DE NUEVAS INVERSIONES
Una de las interrogantes básicas para el futuro es cómo generar la capacidad de contar con esas inversiones. Ello trae a colación cuestiones que son de diverso orden, pero todas igualmente importantes. Por un lado está el tema del financiamiento, luego está la variable de los recursos humanos; la capacidad de gestión y, la orientación de la voluntad política. En cuanto al financiamiento, es obvio que la situación del sector público no es alentadora. Al haber una incidencia tan alta de los gastos corrientes en el incremento de la relación gasto público/PIB nos preguntamos respecto a la productividad del mismo. Es preciso estudiar las formas en que el gasto pueda tener mayor impacto en la naturaleza del servicio que llega al usuario y que este último reconozca el valor de la inversión pública. En este momento la tendencia creada es peligrosa ya que existe un creciente peso del gasto público en la economía, pero los intereses públicos no están siendo beneficiados. Si se sigue así no se podrá salir de la situación de rebelión fiscal que existe actualmente, con una evasión impositiva del orden del 75% sobre una base tributaria que se considera de las menos pesadas del MERCOSUR. Para poder solucionar el problema del financiamiento es preciso actuar para ensanchar esa base impositiva, creando los controles y penas necesarias para superar la evasión, pero al mismo tiempo demostrar mayor eficiencia y eficacia en la gestión pública para recuperar la credibilidad del público. En el tema de la eficiencia se debe hablar de cambios en las culturas gerenciales de las entidades del sector social. En primer lugar está el desarrollo de un sentido de misión en el seno de los proveedores de servicios. En muchos de los ámbitos de la salud, la educación y otros existe una falta de apropiación de las funciones por parte de los mismos agentes públicos. Ello tiene que ver con los cambios que se han generado en todos los niveles a causa de la transición a la democracia. Existe un proceso de desestructuración de un sistema de valores que se consolidó en el período autoritario y un proceso de estructuración de un nuevo sistema de valores, que aún permanece inconcluso. Se da una suerte de crisis en la que los individuos no logran responder a interrogantes respecto a su rol y misión en un ambiente nuevo. La cultura gerencial debería transitar de un modelo en el que el funcionario “concedía” al usuario providencias a un modelo en el que el estado responde ante un ciudadano que es sujeto de derechos individuales, sociales, económicos y culturales. .
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.LA FRAGILIDAD POLITICA Y JUDICIAL
	En el tema del mejoramiento de los sistemas de gerenciamiento que conducen a una mayor eficiencia y efectividad se debe introducir también el elemento de la política. La incidencia que tiene actualmente la actividad político-partidaria en la gestión de los servicios sociales remite a la necesidad de marcar con más claridad las fronteras entre el servicio civil del funcionario público y la volatilidad propia de los procesos de rotación política, así como la necesidad de generar consensos suprapartidarios en torno a políticas de estado, sobre todo aquellas que hacen a la inversión social.
En cuanto a la orientación de la voluntad política se puede decir que uno de los factores claves de la actual situación es la inexistencia de una adecuada vinculación entre el poder político y la política pública. Resulta que aunque el proceso de transición a la democracia política ha sido uno de los acontecimientos más envolventes en estos últimos nueve años, el mismo ha estado signado por la centralidad de los aspectos procedimentales del sistema político. Es decir, se ha dado un enconado debate sobre las condiciones, normas y reglas que han de regir el acceso al y la conservación del poder. Los ejes temáticos claves han sido los que se refieren al sistema electoral, la relación entre los partidos políticos, el marco constitucional del estado, la imparcialidad de la justicia, etc.. La consecuencia ha sido que la elite política concentró su discurso y sus acciones en ese tipo de cosas, en detrimento de un debate sobre las políticas públicas, sobre todo aquellas que atañen al conjunto de medidas, programas y proyectos que constituyen el universo de las políticas sociales, económicas y culturales. Falta el proceso de enriquecimiento que le otorga a la investigación/acción la voluntad política, así como también podríamos que falta el enriquecimiento de la voluntad política por parte de la producción de conocimiento científicos. En cuanto a las características del Estado, otro tema que interesa analizar para ver cómo se pueden garantizar la vigencia de los derechos humanos de los niños y adolescentes es la cuestión de la administración de justicia. En el Mensaje del Presidente de la República al Congreso en 1997 se señala "este sector heredó grandes problemas de carácter institucional y operacional tales como la falta de recursos humanos, de infraestructura y de equipamiento que causaron deficiencias en la defensa social de adultos y menores...... las condiciones precarias del sector Justicia y sus dependencias no le permite ser efectivo en la lucha contra la delincuencia. Sin duda, el gran desafío será establecer mecanismos para el esclarecimiento y la defensa de los derechos humanos" La superación de la debilidad institucional del Poder Judicial es un factor clave ya que otorgará a la sociedad la seguridad que anhela. Mientras exista la situación de debilidad la efectividad de la ley es puesta en entredicho y las garantías respecto al respeto de los derechos se vuelven inciertos. Ello produce un debilitamiento del Estado dado que su expresión normativa, que debería regir las relaciones sociales en todo el territorio, pierde imperio, creando bolsones de impunidad o ámbitos en los que poderes de hecho ejercen una autoridad informal y arbitraria. La falta de imperio del orden normativo formal se relaciona también con el poder de policía del propio Estado . En este sentido lo que se puede observar es que los órganos de vigilancia se sienten rebasados por la demanda que tienen que cubrir. Como ejemplo, podemos citar el informe del 97 de la Policía Nacional que declara que de 23.244 denuncias fueron aclaradas 12.256, es decir un 52%. A pesar de ella, habría que aclarar que esta situación se da en un momento en que existe un desarrollo de instituciones de contraloría y fiscalización a distintos niveles. La problemática de la efectividad de la ley afecta al tema de la producción legislativa, ya que si no existe continuidad entre la producción legislativa y la aplicación de la ley, el efecto es una rápida perdida de credibilidad de todo el sistema. Si tal fuese el caso muchos son los esfuerzos que quedarían en aguas de borraja. No se puede citar la cantidad de leyes que están en proceso, pero sí se puede observar que el proceso legislativo ha sido fuertemente afectado por el proceso de transición hacia un Estado de Derecho. En los últimos años el Paraguay ha experimentado una reforma constitucional y la producción de códigos claves como son, por ejemplo, el Código del Trabajo, el Código Civil, el Código Penal, el Código Electoral. El mismo Poder Ejecutivo ha tenido que agudizar su capacidad de iniciativa legislativa para deshacerse de estructuras legales anacrónicas que le impiden realizar su propia agenda programática. En lo que concierne a los derechos del niño se encuentran en debate el Código del Niño/a y Adolescente que suplantaría al Código del Menor actual. Recientemente se sancionó la nueva Ley de Adopción. Toda esta producción legislativa requiere su compaginación con la aplicación, que supone la superación de la debilidad institucional del Poder Judicial, como también la actualización de los saberes y prácticas de los propios jueces, fiscales y abogados, así como de los ciudadanos mismos. .
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.¿OMO ACCEDER A LOS SERVICIOS SOCIALES?
Finalmente, los hogares tienen siempre dos vías por las cuáles acceder a los bienes y servicios sociales. Por un lado estan las políticas sociales que orientan la redistribución del ingreso y, por el otro, están las oportunidades para generar ingresos propios que le permitan sufragar los costos de dichos bienes y servicios. Como hemos podido explicar el Paraguay se encuentra en una situación tal que las inversiones sociales efectuadas al nivel del sector público muy precariamente pueden contrarrestar un contexto en el que el acceso a los bienes y servicios básicos es aún limitado. Por otro lado, la situación económica tampoco es favorable para los hogares. Si uno observa el comportamiento del PIB por habitante se dará cuenta que en el período 93/96 tuvo un muy leve ascenso de 0,9% y en el bienio 95/96 hubo un proceso de involución en el que el PIB por habitante disminuyó en -1,3%. El panorama es más desalentador si uno toma en consideración el hecho de que el PIB por habitante en 1982 alcanzaba la cifra de US$ 1,641, mientras que actualmente, el PIB por habitante es de US$ 1,634. Esta falta de dinamismo de la economía ocurre en un contexto de pobreza estructural y carencia de ingresos, así como de pronunciada inequidad social. Se advierte, por ejemplo, que las fincas campesinas menores de 5 hectáreas tienen un ingreso promedio de sólo US$ 485 per capita al año. Según la Encuesta de Hogares de 1996, que analiza la situación de las zonas urbanas del país, el 24,5% de los hogares están en situación de pobreza y 5,8% de los hogares están en una situación de pobreza extrema. Según un informe del Banco Mundial (Anuario del Banco Mundial de 1997), el Paraguay figura entre los países de peor distribución de la riqueza , donde el 20% más rico concentra el 62,4% del ingreso y el 10% más pobre apenas el 0,7% de la riqueza producida. Si uno analiza el tema del empleo también se puede ir dando cuenta de lo endeble que son las bases económicas de los hogares y de las personas. Según la Encuesta de Hogares de 1996 de una población económicamente activa de 1.296.052, el 28,8% está subocupada o desocupada. Con estos indicadores a la vista no es de sorprenderse que las familias desarrollen estrategias de sobrevivencia en las que una de las variables importantes sea el trabajo infantil. Según un análisis realizado por UNICEF y la OIT en Paraguay, el 33,7% de los niños menores de 18 años están económicamente activos. Es decir, existen 462.897 niños económicamente activos. Un 68,2% de estos niños trabajan en el área rural y el 31,8% restante lo hace en las áreas urbanas. De estos niños trabajadores, el 64,3% son varones. Mientras que el 35,7% son mujeres. El impacto que está teniendo en términos del derecho a la educación de los niños es bastante significativo. El 65,8% de los niños económicamente activo experimentan algún tipo de rezago escolar y el 36,70% no asiste a la escuela. Así pues, el panorama general para la niñez en el Paraguay nos trae a colación todos los grandes temas del desarrollo y la vigencia de los derechos humanos. De ahí que vale recordar lo que en algún momento declaró James Grant, anterior Director Ejecutivo de UNICEF: “ha llegado el momento de dejar de considerar la protección del desarrollo físico y mental de los niños y niñas como una preocupación periférica, que merece una pequeña dosis adicional de simpatía y caridad, y reconocer que se trata de un elemento central de cualquier estrategia de desarrollo”. ¿Hasta qué punto en el Paraguay se están tomando las medidas para disponer del “máximo de los recursos de que se dispongan” para garantizar los derechos reconocidos por la CDN? El Paraguay es un país en el que el Estado de Bienestar nunca ha hecho su aparición, ni siquiera con los matices de precariedad e imperfección con que lo ha hecho en los países de mayor desarrollo relativo de la región. Estamos ante una situación en la que se estan dando progresos lentos e incipientes en el plano del gasto público social, pero se parte de una plataforma muy precaria que exige grandes inversiones en el área para poder ir realizando una muy necesaria agenda social. En lo que concierne a los derechos del niño se encuentran en debate el Código del Niño/a y Adolescente que suplantaría al Código del Menor actual. Recientemente se sancionó la nueva Ley de Adopción. Según un análisis realizado por UNICEF y la OIT en Paraguay, el 33,7% de los niños menores de 18 años están económicamente activos. Es decir, existen 462.897 niños económicamente activos. Un 68,2% de estos niños trabajan en el área rural y el 31,8% restante lo hace en las áreas urbanas. De estos niños trabajadores, el 64,3% son varones. “Ha llegado el momento de dejar de considerar la protección del desarrollo físico y mental de los niños y niñas como una preocupación periférica, que merece una pequeña dosis adicional de simpatía y caridad, y reconocer que se trata de un elemento central de cualquier estrategia de desarrollo” (James Grant, anterior Director Ejecutivo de UNICEF). .
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